许善达 —— 金税工程是一项财税体制改革的实践
编者按：1994年，我国财税体制进行了重大改革。但新税制出台以后，由于税务机关当时还缺乏对纳税人使用增值税专用发票进行监控的有效手段，一些不法分子就趁此机会利用伪造、倒卖、盗窃、虚开增值税专用发票等手段进行偷、逃、骗国家税款的违法犯罪活动。对此，国家除了进一步集中社会各方面力量，加强管理，打击伪造、倒卖、盗窃发票违法犯罪专项斗争外，还决定引入现代化技术手段加强对增值税的监控管理。1994年2月1日，时任国务院副总理的朱镕基在听取了电子部、航天工业总公司、财政部、国家税务总局等单位的汇报后，指示要尽快实施以加强增值税管理为主要目标的“金税”工程。为了组织实施这项工程，成立了跨部门的国家税控系统建设协调领导小组，具体负责组织、协调系统建设工作。1994年3月底，“金税”工程试点工作正式启动。
访谈者：薛小和、鲁利玲
时间：2009年6月3日
地点：中国注册税务师协会许善达办公室
整理者：薛小和
增值税发票的重要作用
应该说，在推行新税制取代承包制的工作中，增值税专用发票的制度发挥了极其重要的作用，而这一点可能至今也并没有被很多人所了解。
国外有两种增值税扣除办法，一种是查账扣除，一种是发票计算扣除。我们选择了按发票计算扣除。采用这个办法，除非你生产的产品只卖给最终消费者，那实不实行增值税无所谓，因为处在最终环节消费的消费者不需要再扣税。否则，只要你的企业生产中间产品，而购买你这个产品的企业实行增值税的话，一定会要求你也实行增值税。因为如果你不实行增值税，开不出增值税发票，买者就不能在增值后再次卖出商品时扣税，这样他就会去买能出具增值税发票的企业的产品。像首钢这样作为承包制代表的企业，面临同样的问题，即实行增值税才能保住市场，不实行增值税就保不住市场。因此，他们表示坚决拥护税制改革，要实行增值税。采用发票扣税的制度，就把企业承包制给废了，无论是谁都得按发票计算交税、扣税。这是我们搞税收业务的同志，按废除承包制设计出来的，这个是核心。
早在80年代初期，一些同志看到增值税的最大优点是避免了重复征税，就提出引进欧洲国家（以法国为代表）实行增值税的主张。当时，这一主张曾被一些人认为是，打开开放之窗以后，从西方国家飞进我国的“苍蝇”。经过若干年的讨论，从80年代中期开始，财政部决定由税务总局进行增值税试点。在试点中，一个特别重要的任务是，要通过试点的检验来决定，我国增值税是实行“以发票计算征税”制度，还是实行“查账征税”制度。表面上看，这是个税收技术问题，与税制改革的战略无关，但事实上并不如此。后来的实践表明，发票制度的建立，在推行新税制的工作中发挥了非常关键的作用。
增值税是欧盟先搞的，法国是最早搞的，他们是查账征收。我们了解过，他们的效率很低。他们的发票是注明税种，然后按账去算的。企业自己可以设计发票，自己填，上面必须有税种，全国并不统一。我们为什么没有采用这个办法？因为这个东西只是个记录，相当于一个凭证。从1984年第二步利改税，到1993年这10年间，我们做了很多种试点，有的企业试点用的是发票征收，有的企业试点用的是查账征收。那个时候，我们没有经验，什么都试试。试的结果是，查账征收简直就是说不清，张三算是一个数，李四算又是一个数，张三第二次又算出一个数。所以，最后决定用“以发票计算征税”的制度。
这个制度规定是这样的：购货方在完成了合法交易后，要求销货方提供增值税专用发票。这张发票上会注明销货方应该缴纳的增值税款。购货方可以凭此发票，在缴纳自己销售货物后的应纳税款时，得到此发票所注明的税款的抵扣。事实证明，这个方法是最符合我们中国的国情。虽然它成本要高一点，但是减少了被骗情况的发生。现在，企业都接受了这个东西。
设计新的税收制度要解决的问题很多，从制度上废除国家与企业之间的承包制，是不可或缺的内容。鉴于国务院多次发布的“不允许承包流转税”的指令执行不力，因此，如果没有一个制度性的机制，仍然仅仅依赖行政命令去废除承包制，是不可能取得预期效果的。新税制的设计，必须为中央的政治决策提供税收技术支持手段，而增值税计征办法的选择就完成了这个政治使命。“以发票计算征税”的制度形成了一个机制：如果一个销货方企业不能向购货方提供增值税专用发票，购货方就无法从税务机关获得相应税款的抵扣。可以肯定地说，这样销售方企业就无法销售它的货物。换句话说，一个企业如果要让购买方购买自己的货物，它就必须注册为增值税的一般纳税人，从而有权从税务机关领取增值税专用发票。
1994年实施新税制后，很多企业都面临在新税制和承包制之间的选择。如果实行承包制，不登记为增值税一般纳税人，就不能取得增值税专用发票；如果登记为增值税一般纳税人，取得增值税专用发票，就不再实行承包制。继续实行承包制，没有增值税专用发票，就意味着失去市场。这就是通过税收制度的技术方法形成了废除承包制的强有力的机制。
1994年初，在全国各地推行新税制的热潮中，我和税务总局的几个工作人员去首都钢铁公司会见公司负责同志。因为增值税条例是国务院颁布的，而首都钢铁公司的承包合同也是国务院批准的，像过去首钢并不执行“不允许承包流转税”的国务院文件一样，首钢也可以继续执行国务院批准的承包制，而不执行国务院颁布的新增值税条例，况且这一轮承包还没有到期。我们会见首钢负责同志，就是听取首钢对新税制和承包制的选择。在去的路上，一些同志对首钢会不会选择新增值税还有些担心。我提出，打一个小赌：首钢一定会选择新增值税。果然不出所料，在我们讲清来意以后，首钢的负责同志告诉我们：“经过学习党中央和国务院有关文件，首钢充分地认识到党中央和国务院实施新税制的深远意义，首钢完全拥护，坚决执行。从1994年开始，首钢不再执行承包制了，完全按新税制执行。”此语一出，同去的市局和区局的税务人员立即表示，尽快协助首钢办理有关的税务手续，为首钢执行新税制提供最好、最快的服务。
在回程中，我感到一阵轻松。首钢这个曾经提出过“承包为本”的口号，全国推行承包制的典型都纳入新税制的体系了，其他实行承包制的企业也就不会有什么大问题了。至此，朱鎔基等国务院领导同志交待给我们推行新税制取代承包制的任务总算完成了。仅是税务系统从领导到最基层的几十万工作人员，为了完成这项改革就花费了多少年的心血！
金税工程：增值税的生命线
早在1993年朱镕基就指示，你们要搞信息化来监管这个发票。1994年实行新税制后，就开始启动金税工程第一期的工作。当时，航天部的航天信息股份有限公司搞了一个防伪识别系统，有一个密码系统，用扫描仪扫描发票，还原成那几个数，如果是假的，一还原就不对了。电子部的长城计算机软件与系统有限公司搞了个交叉比对系统，就是采集信息，上网比对，看那边是否报税。长城比对系统的信息从哪来呢？他是让企业填表，企业往外开发票时填一张表，收发票时也要填一张表。然后，税务局雇一些小姑娘，把这些信息录进系统。当时选了50城市，选了一部分企业，建立数据库，上网比对。这个系统比对的前提是什么？是纳税人是诚实的。他诚实，才能把信息告诉你；可是他要真是诚实，就不去骗税了。他报给你的全是正常的，不正常的他不给你报。假如我是个企业，我有10张发票，我知道有1张是假的，我肯定填9张，那一张假的我不填，因为这个发票跟我交税不相干啊！这样一来，对不准确的信息进行交叉、比对，发现不了毛病。而真正发现问题的，倒是一些录入错误。当时，一张发票有170多个数，要敲170多个键，只要敲错一个键，比对这张发票是就出错了。这个系统运行了几个月，因为没效果，纳税人不愿意干，税务局也有成本。后来这个项目就停了。我当时觉得，停止这个项目，意味着分税制受到了挑战，但是要搞也很难。当时，国际货币基金组织的专家都说，这玩意儿不灵，你们不要搞了。
1994年实施新税制后，当年的情况还好，这些骗子还不懂呢。从1995年开始，一直到1998年，如何骗税，骗子们都学会了。当时，我测算的是，1994年的税款征收率才50%多一点，到1995年、1996年，降到了40%，天天都在破骗税案件，包括给税务局行贿买发票等等，好多税务干部就裹进去了。全国所有的省，没有一个省没有骗税案子的。由于这是和75∶25中央、地方分税制联系在一起的，所以从利益上讲，在这种犯罪行为中，地方政府变成了受益方。骗税犯罪的严重程度已经到了不能容忍的地步。
1998年，金人庆任局长，最大的问题是通货紧缩，出口上不去，收入困难。所以，朱镕基最关注的是收入，税务总局的力量也都是放在收入上，就把金税工程放在一边了。到了1999年，形势稍微好一点，收入的压力减轻了，朱镕基又开始反复询问金税工程的进展情况。说实话，税务局对这个事很为难，搞了那么久，不成功。李岚清后来说，他曾经都想过，如果金税工程再失败，发票管不住，大家都在骗税，那么增值税就得退回去，退回到产品税去。如果增值税要退了，分税制也没了，那这个后果就极其严重了。
1999年底，我当了国家税务总局副局长。一上任，金人庆就把这个事交给我了。因为我是清华大学自动控制系毕业的，懂点儿计算机和信息化工程。我对金税工程一期的情况了解一点。我认为，从设计上，它是有制度缺陷的。当时，我有个设计思想：我们税务局是个大机构，流程多，不要一个人什么都管；我管卖发票，你管认证发票真假，他管比对。这样，纳税人收买一个人没用，不可能同时收买10个人吧？而且，有的事是基层干，有的事是上级干；基层被收买了，上级还管着你呢！在不同部门之间，不同层级之间，一个单位不同人之间，互相制约、互相监督。这就是我设计的基础。我接手金税工程以后，让设计人员先搞一个总体方案出来，要求是在逻辑上能够成立，技术上能够支持，管理也能实施。设计人员反复研究，反复讨论，我也和他们一起讨论。大概花了8个月的时间拿出一个总体方案。
2000年8月，国务院以科技讲座的名义，听取税总和海关的方案汇报。事先，国务院办公厅询问：“税总由谁汇报？”他们说：“海关是一个处长汇报。”我说：“税总是我汇报。”我认为，这个汇报太重要了，一定要把方案说清楚，说严密，最后让领导人能够同意这个方案。那天我在汇报时，说明了这个方案的逻辑分析，技术上怎么支撑等等。汇报完后，我觉得在座的部长，包括国务院领导，有人听得懂，有人听不懂。但是，他们没有人说这个方案哪有问题的。朱镕基说：“你这个方案还说得过去啊，听起来是可以的，那你准备怎么办啊？”我说：“我的工作计划是，明年1月1号，全国七省四市投入运行；7月1号，全国投入运行。”他又问：“还有什么问题？”我说：“问题有很多。有一条，按照预算，财政部欠我金税工程二期拨款8.5亿还没给。现在到年底还有4个多月，全国要建网，是要花钱的，资金必须按时到位。”当时，财政部是高强参加会，但高强不管预算，楼继伟管预算。朱镕基就说：“好，我告诉你们啊，明天就把这个钱给税务局打过去。税务局要完不成，不要让他拿这个钱不到位当理由。”他讲这话时，是冲着我说的，实际上还是让财政部拨钱。
会后，高强向楼继伟转达了朱镕基的话，他们很快给了5亿多，快到年底了，大概11月的时候，他们剩下的两亿多也拨过来了。当时朱镕基可能认为，这个方案逻辑上是说得通，实际行不行他也不知道。但是，他认为，我讲的还是挺有道理的。所以，听完汇报后，他说：“刚才汇报的不错呀，税务局还是有人才的。”这句话是对我汇报的肯定，因为他原来从来没有听到一个人这么汇报金税工程。他觉得，至少我的方案跟他的思路能对得上，还是可行的，他是满意的。
我们的专用发票是流转税司的人设计的，使用发票扣税的办法是1993年决定的。1994年出台新增值税，到2000年底，全国使用专用发票的有40万户企业，包括了全部的百万元版用户、10万元版用户和部分的万元版用户。那个时候，要不要全面推行专用发票，我们还没有下决心。因为金税工程是2001年1月1号投入运行的，这个发票一部分是为金税工程服务的，金税工程能不能成功还不知道；如果全面推行，每个企业为此要花1万多块钱啊！当时，发票贵，税控机也贵。全国1万多户，要花1个亿啊！如果强迫企业都配备了，最后金税工程不行，就麻烦了。后来金人庆说：“10万元版以上统统用，不用不行；万元版的有多少，先用多少。我们先把这个网络的系统运转起来，用好了再扩大范围。”当时，重点不在推广上，而在于把网络系统运转好。后来，又运行了一段时间，整个系统运行比对相符能达到99.9%了。到了2003年的7月份，我们才开始全面推广专用发票。
金税二期实施的这一套东西，对整个税务系统的税务干部来说，冲击是非常大的。当时，我定的设计原则是，从进入这个税务系统开始，任何人不能修改数据，包括所有的地方税务局长。要修改，只能在总局修改，只有一把钥匙。这样的规定对整个税务工作的模式、工作的理念是一个很大的冲击。首先，必须在制度设计上能够把住这个关口，技术上能够实现，保证所有的环节都能堵住。第二，推行下去有阻力，要能够顶住压力。
可以说，没有金税工程的成功，新税制站不住；新税制站不住，分税制也就站不住了。当然，领导人并没有公开讲这个话。实际情况是，没有金税工程，新税制变成一个不可操作的，变成一个被人家攻击的对象，那也就失败了。当然，如果没有新税制，也用不到金税工程，这两个东西确实是相辅相成，互相推动的。
朱镕基总理曾经把金税工程喻为“增值税的生命线”。它是运用高科技手段来加强税收征管和监控，防止税收流失，遏制增值税发票犯罪，巩固税制改革的一项全国性工程。金税工程由防伪税控开票、防伪税控认证、增值税交叉稽核、增值税发票协查信息管理4个子系统组成。2007年，我们的金税工程，具体说是“金税工程增值税征管信息系统”项目，荣获2006年国家科技进步奖二等奖。作为部委主持的项目，这是第一个获奖的。
关于金税工程，我曾经写过一篇论文。评奖的时候，我把这篇文章交上去了，我的论文的题目是《金税工程 —— 一项政治体制改革的实践》。我在论文中说，金税工程在技术上是有突破的，业务上也是有突破的，但是首先是政治体制改革。要没有这方面的突破，技术设计、业务设计都是不可能实现的。后来，我这篇论文也评上奖了。我觉得，这是一个理念问题。如果不是按这种理念去设计，去限制权力的滥用，最后是不会成功的。
本文来源：《见证重大改革决策——改革亲历者口述历史》，中国经济体制改革研究会编，2018年12月。
近期推送：